La loi du 12 avril 2000 : Aménagement, renforcement et généralisation de l'encadrement juridique des relations entre les citoyens et les administrations

Par Joël Cartron, docteur en droit.

A la lecture de l'intitulé de la loi "relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations", une première observation vient immédiatement à l'esprit : la terminologie utilisée n'aurait pas été admise il y a quelques dizaines d'années. En effet, pendant longtemps, l'individu en rapport avec l'administration était représenté et désigné comme un administré, terme faisant ressortir sa soumission et sa dépendance. Au cours des années 1970 et au début des années 1980, cette terminologie apparut de plus en plus inadéquate, et les textes officiels préférèrent les termes plus neutres de "usager" ou de "public" (encore utilisé pour le projet de loi de 1997 "relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public" dont l'examen par le Parlement a été interrompu du fait de la dissolution). On n'osait pas encore appliquer le terme de citoyen, réservé à l'exercice des responsabilités politiques. La loi du 12 avril 2000 surmonte cette réticence et désigne l'individu comme un citoyen même dans ses relations avec l'administration. Cela implique des idées de liberté et de responsabilité et sous-entend une possible influence par des choix et des engagements. Sans vouloir entrer dans une discussion sur ce sujet et pour faire bref (des thèses comme celles d'A. Hadi comportent des dizaines de pages uniquement sur ce sujet), chaque terme comporte une part de vérité et de mystification. Compte tenu de l'importance du système bureaucratique en France - son épine dorsale - et du maintien d'attitudes de passivité, il est sans doute plus exact d'osciller entre ces divers termes (administrés, usagers, public, citoyens) qui comportent chacun leurs nuances. D'ailleurs, un individu dans ses rapports avec les administrations ne relève-t-il pas selon les moments ou les services, de ces différentes catégories.

Si la loi du 12 avril 2000 ne peut être qualifiée de loi fourre-tout car une grande partie de ses dispositions concernent les relations entre les citoyens et les administrations, on est obligé d'admettre qu'elle est encombrée de scories pesantes. La loi comprend très visiblement un ensemble de dispositions n'ayant aucun rapport direct avec les relations entre les citoyens et les administrations. Il en est ainsi de ses articles 11 à 13 qui modifient le code des juridictions financières et sont relatifs aux modalités de contrôle par la Cour des comptes et les Chambres régionales des comptes. Il en est de même de son Titre V relatif à la fonction publique (art. 31 à 35). Et encore de l'art. 40 qui modifie l'art. 28 de la loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme. De plus, il apparaît  particulièrement regrettable d'y faire figurer aussi  une liste de mesures de validations législatives qui sont autant de déplorables exemples d'incuries administratives sanctionnées par les juges (art. 36, 37, 38, 39). Non seulement cela va à l'encontre du caractère exemplaire que devrait avoir une loi relative aux relations entre les administrations et les citoyens mais contribue à rendre la lecture de la loi plus difficile.

L'intitulé de la loi ne correspond donc que partiellement à son contenu réel. Cela est vrai même pour les dispositions qui concernent les relations entre les citoyens et les administrations. En effet, il ne s'agit pas seulement de l'affirmation des droits des citoyens mais plus globalement des règles applicables à ces relations (droits, obligations, et autres contraintes juridiques). L'intitulé de la loi conserve uniquement l'aspect le plus valorisant, pour une majorité politique, ce qui  lui donne ainsi un petit air d'étiquette promotionnelle.

Quel est le contenu de la loi en réalité ? Pour une part, il s'agit de mesures très précises qui s'appliquent et s'imposent aux relations entre les administrations et les citoyens (délais de décision implicite, de recours, etc.) sans accorder à ceux-ci des droits, sauf celui, non spécifique, de voir le droit respecté. Pour une autre part, il s'agit effectivement de mesures affirmant les droits de citoyens mais sauf exceptions elles reprennent des règles déjà posées par le décret du 28 novembre 1983 (accusé de réception, retransmission, droit au contradictoire, etc.)  - il est vrai en étendant leur champ d'application au-delà de l'Etat - ou valident des jurisprudences ou prennent en compte des pratiques (comme pour les délégués du Médiateur). Il s'agit encore de l'aménagement ou de la mise en cohérence des lois existantes(1) comme les lois relatives à l'accès aux documents administratifs, aux archives et à l'informatique ou de dispositions qui n'ont qu'indirectement des effets sur les relations entre les citoyens et les administrations (comme l'élargissement des prérogatives du Médiateur). S'il n'y a pas l'affirmation de nouveaux droits au bénéfice des citoyens, le champ d'application de droits existants est élargi, et le mécanisme de substitution du contribuable à la commune est copié pour le département et la région (art. 14 et 15).

La loi est juridiquement importante pour d'autres motifs aussi. D'une part, elle modifie des éléments clés du régime des décisions administratives, une question centrale du droit administratif, de l'action administrative et du contentieux. Il en est notamment ainsi pour le régime des décisions implicites d'acceptation ou de refus (réduction du délai de la décision implicite de rejet à deux mois par l'art. 21). La loi comporte quelques différences par rapport à la jurisprudence, spécialement en ce qui concerne le retrait des décisions implicites d'acceptation pour lesquelles aucune mesure de publicité n'est prévue (remise en cause de la jurisprudence Eve).

D'autre part, la loi du 12 avril 1982 modifie de manière plus ou moins substantielle les lois des années 70 (1) relatives aux relations entre les administrations et les citoyens (extension de la compétence de la CADA aux archives notamment, modification des règles de conservation des fichiers, etc.) et en conférant un statut législatif à des normes jusqu'à présent réglementaires (provenant essentiellement du décret du 28 novembre 1983), elle renforce leur valeur juridique.

Pour l'heure, la loi est d'un abord difficile en raison de ses scories, de la coexistence de déclarations de principe (comme le droit à l'information à l'article 2) et de normes très précises, et de la modification de multiples textes préexistants. S'il y a des progrès par rapport à la situation antérieure, il est un peu paradoxal que la loi "relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations" ne soit pas aisément compréhensible par de nombreux intéressés. Elle participe d'une complexité maintes fois dénoncée par ailleurs. Il ne reste donc plus qu'à espérer l'adoption rapide du code de l'administration, en préparation, et que les dispositions de la loi une fois consolidée y retrouvent leur lisibilité.

NB : Les nombreuses modifications apportées par la loi sont étudiées dans chacune des sections concernées (sommaire et présentation synthétique ici, accès des inscrits aux analyses complètes avec les divers textes officiels, les bibliographies, les jurisprudences).

 

(1) Loi du 3 janvier 1973 instituant le médiateur de la République; loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés; loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal et instituant la liberté d'accès aux documents administratifs; loi du 3 janvier 1979 relative à l'accès aux archives; loi du 11 juillet 1979 instituant une obligation de motivation des décisions administratives défavorables ou dérogatoires.